新版能耗双控方案:以更灵活的方式实现双碳目标
9月16日,国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》(以下简称《方案》),掀开了“十四五“能耗双控的序幕。在双碳目标提出以及多地面临”十三五“考核压力的双重背景下,十四五能耗双控如何开展引起各方关注。在我国提出双碳目标即将一周年之际,《方案》也给出了一个更有弹性、更市场化、更有利于实现双碳目标实现的答案。
可以说是第一个实现“能碳融合”的国内政策
我国宣布双碳目标以来,关于能源政策如何与低碳政策结合一直是政策讨论的重点。《方案》中明确提出,要差别化分解能耗双控目标,鼓励可再生能源使用,重点控制化石能源消费。具体政策方面,对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区,超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。
这意味着用能指标紧张的地区,能够用可再生能源来突破总量的限制。这个方法已经在“十三五”的能耗双控考核开始部分实施,《方案》是进一步以政策文件的方式予以确认和全面执行。和之前所有能源“一刀切”相比,这个改变预示着未来能源管理和碳管理的协同,可以说是第一个产生实际影响的“能碳融合”政策。
而且《方案》提出了2025、2030、2035年的能耗双控制度建设目标,设立了“有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现”的长期目标,代表了我国能源管理和碳达峰协调推进的长期趋势,是切实推动碳减排的历史性突破。
以更精细化、更有弹性地设定双控目标
和“十三五”相对刚性和宏观的分行业分省节能目标相比,《方案》创新性地提出多种方式,增加能源管理的精细化程度,并加强管理弹性。具体包括以下几点。
一是国家层面预留一定总量指标。对于国家重大项目由国家统筹管理,相关项目在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。这降低了地方政府的考核压力,重点协调本地项目和资源。
二是能源产出率为重要依据优化双控目标分解。总量目标分解中,综合考虑各地区实际情况, 对能源利用效率较高、 发展较快的地区适度倾斜。
三是实行基本目标和激励目标双目标管理。鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省(自治区、直辖市),其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。
以市场化的手段推动双控目标
《方案》提出要加快建设全国用能权交易市场,通过省级间用能指标的交易,在确保完成能耗强度降低基本目标的同时,指标富余的省可以将指标出售给指标不足的省。
在全国四个用能权试点地区实施了项目级或企业级的用能权交易后,国家率先启动的是区域级的用能权交易,难免让人感到力度有限。其中面临的最主要问题是企业间跨省交易难以对应区分企业层面的能耗和GDP数据,将导致强度考核无法计算。但无论如何,作为用能权交易的起步,省级交易能够进一步体现节能的经济价值,通过类似于生态补偿的“区域间能耗补偿”在刚性的双控目标上增加了调节机制,有助于资源进行更有效的配置。
总结
和过去相对简单的考核办法相比,《方案》显示了新形势下我国能源控制的精细化,并通过市场手段、奖励机制等方式提供更有弹性、更有效率的管理机制。接下来,期待国家在不久的将来正式公布《“十四五”节能减排综合工作方案》,提出分行业、分地区的量化目标,以及以上弹性管理的具体政策细则,通过能源双控进一步推动节能工作以及能源结构转型,助力达峰目标的实现。对于刚刚上马一系列重化工项目导致能耗指标紧张的沿海发达地区,或许也能够找到除了拉闸限电的其他解决办法。