2022年11月3日，生态环境部发布关于公开征求《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）意见的函（环办便函〔2022〕375号），发布了第二履约期（2021-2022年）发电企业配额分配实施方案的征求意见稿，该方案相比第一履约期（2019-2020年）配额分配实施方案涉及多项调整，本文围绕前后两个履约期配额分配方案中的“变”与“不变”进行解读，仅供市场参与各方参考。
《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）中明确，全国碳市场第二个履约期的周期为2年，控排企业须在2023年12月31日前完成2021、2022年度配额清缴。配额分配方案总体延续第一个履约周期的方案框架，继续基于强度控制设计配额分配方案的思路和配额分配的相关工作流程没有变。相对于第一个履约期，《征求意见稿》第二个履约期分配方案变化主要体现在“配额调整”和“制度调整”两个方面，共涉及6项具体调整：
01
各类机组基准值有明显下调
但配额测算总体上接近盈亏平衡
《征求意见稿》调整了各类机组基准值，燃煤机组基准值大幅下调，并且对2021年及2022年的基准值分别进行设置，2022年基准值相比2021年小幅下降。相比于第一履约期的基准值，2021年300MW等级以上、300MW等级以下常规燃煤机组以及非常规燃煤机组供电基准值分别下调6.5%、10.4%、18.4%，燃气机组供电基准值保持不变；2022年三类机组供电基准值分别下调7.0%、10.8%、18.8%，燃气机组供电基准值下调0.5%。而相比此前3月份的内部征求意见稿，本次《征求意见稿》在结合2021年碳排放数据核查结果之后，将常规燃煤机组供电基准值稍许回调，而对非常规燃煤机组的配额发放则进一步收紧。
表1 各类别机组供电基准值变化
图1 各类别机组供电碳排放基准值变化
在供热基准值方面，2021年燃煤机组和燃气机组相比第一履约期均分别下调12%、5.1%；2022年燃煤机组和燃气机组分别下调12.4%、5.6%。相比此前3月份的内部征求意见稿，本次《征求意见稿》将常规燃煤机组供热基准值进一步下调，由原先的0.115tCO2/GJ下调至0.1104tCO2/GJ（2022年）。
表2 各类别机组供热基准值变化
图2 各类别机组供热碳排放基准值变化
发电设施供电（热）基准值大幅下降，对应的是相应机组配额发放的大幅减少，之所以第二履约期基准值调整幅度如此之大，除了考虑到国家碳达峰、碳中和目标总量控制以及企业自身减排行为以外，主要还是因为控排企业燃煤数据实测比例的提高以及核算方法的调整引起的排放量及履约量整体降低。
全国碳市场纳入的发电企业实测燃煤元素碳含量的机组数量大幅增加，根据主管部门的统计，实测机组占比从2019年的66%提高至2020年的93%（按排放量计），让过去不少发电机组因为不得不采用燃煤元素碳含量“高限值”核算碳排放而被“虚高”的排放量水分得以挤掉。
2022年6月8日，生态环境部印发《关于高效统筹疫情防控和经济社会发展调整2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作任务的通知》（环办气候函〔2022〕229号），其中对燃煤单位热值含碳量的缺省值以及核算方法做出调整，将燃煤单位热值含碳量缺省值从0.03356tC/GJ调整为0.03085tC/GJ，下调8.1%。并规定了缺失实测值的月份数据选取方式，元素碳实测3个月及以上的可采用当年已实测月份算术平均值代替，实测不足3个月的应使用新发布的缺省值，部分未完全实施燃煤元素碳含量实测企业的排放量将得以降低。
由于发电企业实测燃煤元素碳含量实测比例的大幅增加及上述通知对过去采用的“高限值”的调整，核算统计方法发生了变更，相应地配额分配方案设计所依据的企业排放量数据基础也发生了改变，与之相对应的履约量也有所降低。因此，为保证行业配额总量和排放总量基本相当，《征求意见稿》中配额发放的基准值也应做出相应幅度的下调。
此外，在该《征求意见稿》中首次引入了平衡值的概念，即盈亏平衡值，是指各类机组配额盈亏完全平衡时对应的基准值，是作为主管部门制定各年度供电、供热基准值的重要依据。因此，各机组的基准值与平衡值的差额比则能够侧面反映出该年度各机组配额分配的盈亏情况。各机组的基准值均小幅低于平衡值，将使得第二履约期总体呈现出部分配额缺口。
经初步计算， 2021年、2022年全国碳市场发电配额缺口分别约为4000万吨和3000万吨左右。假设第一履约期的过剩配额如果能等量结转，第二履约期的实际配额应该是充足的。当然，市场中能释放的配额量还取决于部分配额盈余企业是否会如第一履约期一样存在惜售心理。
表3 2021-2022年各类别机组供电基准值与平衡值差额
02
负荷（出力）系数修正系数适用范围扩大
向热电联产机组有所倾斜
《征求意见稿》针对热电联产机组添加了负荷（出力）系数的修正系数，使其与纯凝机组保持一致，而第一履约期热电联产机组负荷率的修正系数默认为1。此外，在冷却方式修正系数中进一步明确了背压等特殊机组的系数为1。此项调整与此前3月份的内部征求意见稿内容基本保持一致。
图3 各类机组配额分配修正系数变化
热电联产机组的负荷（出力）系数修正系数这一改动，弥补了部分热电联产机组由于“保供热”或参与地区电力调峰引起的机组负荷率偏低，从而导致低负荷下排放偏高的问题。而这一改动将提高热电联产机组的配额量，提升热电联产机组以及参与调峰机组在碳市场机制下的竞争力，从而达到鼓励机组参与热电联产任务和电力调峰任务的作用。
03
履约压力缓解政策有“减”有“增”
但柔性管理的相关细则不明
在第一履约期配额分配方案中，对于缺口较大的燃煤机组（缺口超过20%）以及燃气机组（存在缺口）的履约缺口实行减免政策，而在第二履约期《征求意见稿》中，对于此类政策未给出明确方案，但表示预计将对存在履约压力的企业在有必要的情况下通过配额核定环节实行柔性管理，相关规定另行发布。在另行发布的相关规定中，是否对柔性管理从申请到裁量、决策审批及执行等是否出台统一的相关标准和流程，也是各方关注和值得期待的。
04
预分配基准年适时调整
适应配额滞后发放的现实需要
在第一履约期配额分配方案中，配额预分配是按照2018年供电（热）量、冷却方式、负荷（出力）系数等实际运行数据根据第一履约期配额分配方案进行70%的发放。因此第一履约期预分配基准年为2018年，即第一履约期（2019-2020年）的前一年。而在第二履约期《征求意见稿》中设定预分配基准年为2021年，即第二履约期（2021-2022年）的第一年，并按照基年供电（热）量的70%进行预分配的发放。
图4 配额预分配基准年变化
05
配额跨期结转有所提及
但相关规定将另行发布
《征求意见稿》中提到关于2019-2020年度的剩余配额，其在后续履约期进行跨期结转结转的相关规定将另行发布，这意味着此前备受市场参与方关注的对剩余配额能否结转以及结转有何限制（比如是等量结转还是折扣结转等），从目前的《征求意见稿》中仍然不得而知，市场各方仍然需要继续耐心等待。
06
配额预分配、调整
《征求意见稿》中，提出了“管理平台”和“全国碳排放权注册登记系统”两者的交叉核对机制，进一步规范了配额预分配、调整及核定的实施流程。此外，《征求意见稿》对重点排放单位的合并、分立与关停的配额处理进行了进一步明确。
图5 配额预分配、调整及核定流程
综上所述，此次出台的《征求意见稿》和第一个履约周期和上一版征求意见稿比较起来，变化还是挺多的，但有哪些“不变”呢？其实，“不变”的也不少，最大的“不变”就是和上一个征求意见版本一样总体上延续了此前两年一履约的总体安排，这个“不变”可能让此前部分市场参与方希望从第二个履约周期开始能把碳市场工作纳入年度化、常态化工作的预期可能有些落空。
但无论是“变化”还是“不变”，都只是相对的甚至可能互相转化的，毕竟这次发布的也是更大范围内的公开《征求意见稿》，除了通知附件上列出的数十个征求意见的单位，各地方主管部门及市场参与各方也会在截止日期之前提出各自的意见供主管部门进一步决策参考，因此在最终方案定稿发布前，各种“变化”皆有可能，所以后续市场各参与方仍需保持耐心继续关注。
参考文件：
生态环境部 关于公开征求《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）意见的函
https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202211/t20221103_999595.html