格拉斯哥达成第6条国际碳市场协议,最快2年后进入实施阶段
核心观点:
达成的协议为6.2、6.4的制度框架和原则共识,机制的落地实施还需要在后续至少2年的时间内最终明确。
除了要等缔约方大会(CMA)和6.4监管机构(SB)确立后续规则、方法、模板、流程外,东道国主管部门也需要做好衔接,确立国内管理办法和工作流程。
机制产生的减排量,可以用来帮助缔约方完成国家自主贡献(NDC),也可以用于其他目的,包括缔约方国内各种减排机制、各种自愿抵消和碳中和的需求等,这取决于缔约方会议的授权以及缔约国国内政策偏好。
按照6.2条的安排,减排量跨国转移,需要对相关缔约方NDC的完成情况进行相应调整,避免重复计算。大量技术细节仍有待后续谈判中明确。
减排量来源将更为广泛,包括四种类型的减排,减排活动可以是项目、PoA以及批准的其他活动。但基准线和额外性要求或更加严格,但对来自于最不发达国家和小岛国会有一些优惠安排。
2013年之后注册的CDM项目产生的CER,只能用于缔约方实现首个NDC的目的,13年后中国注册的CDM项目共有82个,但各缔约方购买这部分减排量(2021年前的减排量)完成2021年后减排义务的意愿值得观察。
备受瞩目的格拉斯哥气候变化大会(COP26)于2021年11月13日正式落幕,经过激烈的谈判,会议达成了一系列成果,集中体现在一份名叫“格拉斯哥气候协议”(Glasgow Climate Pact)的文件中,其中关于《巴黎协定》第6条有关国际碳市场的机制安排备受注目。经过长达6年的谈判,本次大会终于达成共识,通过了“6.2 合作方法”以及“6.4减排机制”两个决定。这两个决定建立的制度框架集中体现在两份附件中,一个全新的国际碳减排交易合作机制浮出水面。
其中,6.2 条的核心是国际减排成果(ITMO) 转让的问题,主要解决减排量进行跨国转移的相关规则。按照相关的安排,《巴黎协定》某缔约方可以通过购买在另一缔约方产生的减排量,完成自身在《巴黎协定》下做出的自主减排贡献(NDC)目标。6.4 的核心是设计了一个新的减排量生成机制,这个新机制将取代《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM)。6.2与6.4相互补充,互为支撑,成为奠定新国际碳市场的基石。
对碳市场从业者而言,这无疑是一个重大的喜讯。一个大家非常关心的问题是,那是不是这就意味着从今天开始,第6条国际碳市场已经可以进入实施阶段,市场参与者马上可以进行减排量的开发和跨国交易活动?答案是否定的。这好比一个在海上游泳很长时间、已经筋疲力尽、期待得到救助的人,突然看到远处驶来一艘轮船,这时他还需要奋力游到船边,等待船员抛下绳梯,才能登船获救。如果把新的国际碳市场比喻为这艘轮船,那么我们还缺乏登船用的绳梯。也就是说,格拉斯哥通过的这两个决定,只是搭建了国际碳市场的制度框架,离落地实施还缺乏操作性技术规则和方法,特别是减排活动的方法学、基准线、第三方认证机构、认证的流程、东道国相关安排等开展减排活动申请的主要技术问题都尚未明确。
好消息是,按照相关决定的安排,缔约方希望能在未来2年内完成这些遗留问题的谈判,促使这一市场机制最快能在2年后得以落地实施。
未来这一市场机制到底会长成什么样的机制,跨国间减排量的转移规模有多大,能否催生一个空前活跃的国际碳交易市场,目前尚不能过早给出结论,这还需要缔约方在未来的实践中给出答案。由于6.2条涉及的减排活动和减排量的类型非常丰富,减排量的用途也非常多元,而开展这项活动的根本出发点是确保全球排放的减少,这就对相应排放和减排的核算以及跨国追踪和记录提出了不小的挑战,各种减排量和减排活动之间是否能够完全打通,这个问题还是交给时间来回答吧!
6.4条:一个新的减排量生成机制
《巴黎协定》缔约方大会(CMA)新通过的决定,并未对新的机制做出类似于《京都议定书》下排放贸易(ET)、联合履约(JI)和清洁发展机制(CDM)等,而是直接将6.4下的减排活动命名为“Article 6, paragraph 4, activity”,(A6.4 activity),产生的减排量简称为 A6.4ERs。A6.4减排活动,可以是项目,也可以是PoA(program of activities),或者监督机构批准的其他活动。从管理架构和运行模式看,这一减排机制与CDM非常类似,但并不能简单认为这是CDM机制的延续或升级版。
监督机构(Supervisory Body,SB)的设立和运行
SB的设计和运行规则,与CDM的EB非常类似。
[1]根据6.4条,CMA 将建立一个 Supervisory Body(简称SB),对6.4下的减排活动进行监督与管理。SB在CMA的决定和指导下开展具体工作,对CMA报告工作和负责。两者间的关系与CDM机制下的CMP(《京都议定书》缔约方会议)和EB相同。
[2] SB委员由12人组成,成员来自联合国5大区域(各2名),最不发达国家(1名)和小岛国(1名)。此外,还有12名候补委员,按同样的结构组成。
[3] 委员(包括候补委员)任期两年,同一个人最多只能任两届,无论是否连任,也不论是否担任委员或候补委员。
[4] SB主要负责制定6.4机制的规则、模式和流程(rules,modalities and procedures),包括DOE认证,批准方法学和基准线,减排活动的注册和计入期更新,减排量的签发、注销等。
[5] SB管理费用会通过收取一定比例签发减排量的方式征收。
[6] SB的决定遵循协商一致原则,极端情况下按照3/4多数表决通过。
[7] SB会议必须直播公开,并提供录像回放,涉及秘密事项除外。
SB将在2022年开至少两次会议,主要确定:
[1] 监督机构的议事规则;
[2] 确立开发和批准方法学、基准线、项目审定、注册、监测、核证、签发、计入期更新、跨国转移、注册登记系统、自愿注册等事宜的规则;
[3] 监督机构和东道国的职责,包括东道国参与活动的相关安排;
[4] 清洁发展机制减排量(CER)过渡使用的相关安排;
[5] 确立相应的工作流程和工具模板等。
东道国的职责
减排活动东道国的职责和CDM时期相比有不少变化。
[1] 和CDM只允许发展中国家成为东道国相比,6.4下《巴黎协定》缔约国只要提交并维持NDC,都可以成为东道国。