《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》解读
编者按:2023年3月15日,生态环境部发布关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知(国环规气候〔2023〕1号),并发布了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》(以下简称“《配额分配方案》”),该方案相比此前在2022年11月发布的征求意见稿涉及多项优化调整。除了对配额分配基准值进行调整以外,考虑到2021、2022年疫情影响及能源保供压力,缓解发电行业履约负担,《配额分配方案》在延续上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制基础上,还新增了“借碳”机制和个性化纾困机制。本文围绕此次第二履约期配额分配方案正式稿特点进行解读,分析该正式稿与此前征求意见稿的重点差异,并提出全国碳市场控排企业本年度履约建议,仅供市场参与各方参考。
01 政策背景
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我国全国碳市场履约周期安排为两年一履约,第三年年底前完成前两年履约工作。例如,在全国碳市场第一履约期,企业在2021年底前须完成2019年-2020年配额履约。2020年8月-11月,生态环境部对第一履约期配额分配初步方案征求意见,2020年12月底正式稿发布,为2021年配额预分配、碳市场建设、配额核定、企业交易和履约等工作预留了一年的时间。
到了全国碳市场第二履约期,2023年(今年)年底前企业需要完成2021-2022年配额履约,因此第二履约期配额分配方案正式稿亟需发布实施。此前,生态环境部在2022年11月发布了第二履约期配额分配方案征求意见稿,其中提出了较为紧缩的配额分配政策,但关于柔性履约政策仍然待定。生态环境部征集了利益相关方和社会的意见,重点关注在配额收紧后,碳市场面临盈余企业进一步惜售,缺口企业难以买到配额履约的难题。生态环境部内部经过了多轮讨论,权衡了各种柔性履约政策,最终形成了当前的正式方案。
02 相较征求意见稿的“变”与“不变”
《配额分配方案》相比此前征求意见稿(11月版本)在以下方面保持了一致:
1)全国碳市场第二个履约期的周期为2年,控排企业须在2023年底前完成2021、2022年度配额清缴;
2)2021-2022年度发电行业总体延续基于强度的基准线法分配配额,提出“平衡值”概念;
3)负荷(出力)系数修正系数适用范围扩大,向热电联产机组有所倾斜,弥补了部分热电联产机组由于“保供热”或参与地区电力调峰引起的机组负荷率偏低,从而导致低负荷下排放偏高的问题。
此次《配额分配方案》相比此前征求意见稿的变化则主要体现在以下三个方面:
简化预分配方法
简化预分配配额的计算方法,提升工作效率。在配额预分配环节,以2021年该机组经核查排放量的70%作为2021、2022年度各机组预分配配额量,再将重点排放单位拥有的所有机组相应的预分配配额量进行加总,即可得到2021、2022年度的预分配配额量。
保留豁免机制,新增“借碳”和个性化纾困机制
引入灵活“借碳”机制,减轻企业负担。《配额分配方案》中增加可预支2023年度配额的灵活机制,对配额缺口率在10%及以上的重点排放单位,确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的,可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约,预支量不超过配额缺口量的50%,缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。
生态环境部正在统筹研究个性化纾困方案,对承担重大民生保障任务的重点排放单位,并且执行履约豁免机制和灵活机制后仍无法完成履约的,将科学、精准、有效地减轻重点排放单位的履约负担。
履约豁免延续采用燃气机组豁免和重点排放单位超过履约缺口率上限豁免机制。在核定配额环节控制配额缺口较大企业和燃气机组的配额缺口,采取清缴配额豁免的方式,当重点排放单位核定的年度配额量小于经核查排放量的80%时,其应发放配额量等于年度经核查排放量的80%。
各类机组基准值稍许微调,配额测算总体上接近盈亏平衡
《配额分配方案》保留了征求意见稿中“平衡值”概念,“平衡值”代表在当年碳市场供求平衡时的基准值水平。而在供电基准值方面,相较征求意见稿,2021年、2022年300MW等级以上常规燃煤机组供电基准值均上调0.22%,其余机组供电基准值保持不变。2021年至2022年基准值逐年下调,2021年,除300MW等级以上常规燃煤机组基准值高于平衡值以外,其余类型机组全部低于平衡值。2022年300MW等级以上常规燃煤机组基准值下调至略低于平衡值。
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在供热基准值方面,相较征求意见稿除燃气机组供热基准值保持不变,其余各类机组供热基准值皆有上调。2021年各类机组基准值与平衡值保持一致,2022年均略低于平衡值水平0.5%左右。
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《配额分配方案》发电设施供电(热)基准值相比征求意见稿稍许回调,对应的是相应机组配额发放量的微增,之所以《配额分配方案》基准值微调,主要考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力,适当增加配额发放量来缓解履约给重点排放单位带来的压力。
但总体来看,各类机组基准值相比于第一履约期仍然有明显下调幅度,第二履约期全行业配额盈亏情况将由第一履约期的总体宽松转为相对紧平衡或有小幅缺口。新增的灵活“借碳”履约机制,可缓解企业的财务压力,这相当于大幅增加配额供应,第二履约期碳价的成交价格可能因此下跌。
03 对企业的履约建议
在2021、2022年疫情影响及能源保供困难的大背景下,《配额分配方案》的及时发布为重点排放行业,特别是发电行业送上了一剂强心针。通过新增灵活的履约机制,为缓解发电行业履约负担提供政策支持,帮助企业纾困。然而,新政策能否有效缓解企业的履约压力,还需要企业基于自身履约能力进行研判并制定有效的履约策略。
虽然《配额分配方案》推出以“借碳”为代表的减轻企业负担的措施,但对企业而言并非一劳永逸之策。“借碳”并未减轻企业的履约责任,同时还存在一定的门槛。即使预支2023年度配额的机制比起原有方案相对灵活,但企业只是向下一年的自己“借碳”,而无法得到外援;“借碳”只针对配额缺口率达到10%以上的企业,且只能预支配额缺口量的50%,因此,并不是所有重点排放企业都具备“借碳”资格。该措施可以在短期内缓解煤电企业的配额履约压力,长期来看,还可以从一定程度上解决第一履约期配额供应过剩的问题。
针对第二履约周期有可能出现配额缺口问题,企业可能需要用第一履约周期盈余的配额来进行交易和履约。如果第一履约期的过剩配额能等量结转,第二履约期的配额供需紧张的情况就可以得到缓解。不过,实际的交易情况还取决于配额盈余企业是否会惜售。预计2023年随着配额的收紧,配额买方需求将会增加,并消耗部分第一履约期的配额存量,或将支撑全国碳价呈稳中趋涨走势,根据以往经验,全国碳市场后续履约期的配额交易价格还会有一定的上涨空间。
此外,《配额分配方案》证实了国家核证自愿减排量(CCER)抵销配额清缴相关工作的重启,还会带动林业碳汇、甲烷利用、垃圾焚烧企业直接受益,但近期CCER能从多大程度上用于履约仍是未知数。据生态环境部统计,CCER暂停签发的6年来,存量CCER仅5000余万吨,且在第一个履约周期清缴中已消耗3273万吨,仅剩1000余万吨无法满足第二个履约周期清缴需求。第二履约期里CCER该如何使用尚无定论,该方案如何与CCER政策相互协同尚待观察。
建议企业根据《配额方案》中的相应内容对自身第二履约期的配额盈缺情况进行测算与评估,以判断自身是否符合“借碳”条件。积极统计汇总配额盈缺相关数据,持续跟踪碳市场政策动向,根据新出台的配额结转规定,从企业自身实际情况出发,制定第二履约期履约及交易策略,合理利用配额,做到可持续履约。
我们将持续跟踪全国碳市场履约机制政策制定的最新进展,并发布相关的深度观察及解读文章。中创碳投作为双碳领域的“一站式”综合服务商,能够帮助控排企业有效应对碳市场,提供控排企业碳管理、碳交易及数字化的一站式服务。