格拉斯哥达成第6条国际碳市场协议，最快2年后进入实施阶段

核心观点：

达成的协议为6.2、6.4的制度框架和原则共识，机制的落地实施还需要在后续至少2年的时间内最终明确。

除了要等缔约方大会（CMA）和6.4监管机构（SB）确立后续规则、方法、模板、流程外，东道国主管部门也需要做好衔接，确立国内管理办法和工作流程。

机制产生的减排量，可以用来帮助缔约方完成国家自主贡献（NDC），也可以用于其他目的，包括缔约方国内各种减排机制、各种自愿抵消和碳中和的需求等，这取决于缔约方会议的授权以及缔约国国内政策偏好。

按照6.2条的安排，减排量跨国转移，需要对相关缔约方NDC的完成情况进行相应调整，避免重复计算。大量技术细节仍有待后续谈判中明确。

减排量来源将更为广泛，包括四种类型的减排，减排活动可以是项目、PoA以及批准的其他活动。但基准线和额外性要求或更加严格，但对来自于最不发达国家和小岛国会有一些优惠安排。

2013年之后注册的CDM项目产生的CER，只能用于缔约方实现首个NDC的目的，13年后中国注册的CDM项目共有82个，但各缔约方购买这部分减排量（2021年前的减排量）完成2021年后减排义务的意愿值得观察。

备受瞩目的格拉斯哥气候变化大会（COP26）于2021年11月13日正式落幕，经过激烈的谈判，会议达成了一系列成果，集中体现在一份名叫“格拉斯哥气候协议”（Glasgow Climate Pact）的文件中，其中关于《巴黎协定》第6条有关国际碳市场的机制安排备受注目。经过长达6年的谈判，本次大会终于达成共识，通过了“6.2 合作方法”以及“6.4减排机制”两个决定。这两个决定建立的制度框架集中体现在两份附件中，一个全新的国际碳减排交易合作机制浮出水面。

其中，6.2 条的核心是国际减排成果(ITMO) 转让的问题，主要解决减排量进行跨国转移的相关规则。按照相关的安排，《巴黎协定》某缔约方可以通过购买在另一缔约方产生的减排量，完成自身在《巴黎协定》下做出的自主减排贡献（NDC）目标。6.4 的核心是设计了一个新的减排量生成机制，这个新机制将取代《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM）。6.2与6.4相互补充，互为支撑，成为奠定新国际碳市场的基石。

对碳市场从业者而言，这无疑是一个重大的喜讯。一个大家非常关心的问题是，那是不是这就意味着从今天开始，第6条国际碳市场已经可以进入实施阶段，市场参与者马上可以进行减排量的开发和跨国交易活动？答案是否定的。这好比一个在海上游泳很长时间、已经筋疲力尽、期待得到救助的人，突然看到远处驶来一艘轮船，这时他还需要奋力游到船边，等待船员抛下绳梯，才能登船获救。如果把新的国际碳市场比喻为这艘轮船，那么我们还缺乏登船用的绳梯。也就是说，格拉斯哥通过的这两个决定，只是搭建了国际碳市场的制度框架，离落地实施还缺乏操作性技术规则和方法，特别是减排活动的方法学、基准线、第三方认证机构、认证的流程、东道国相关安排等开展减排活动申请的主要技术问题都尚未明确。

好消息是，按照相关决定的安排，缔约方希望能在未来2年内完成这些遗留问题的谈判，促使这一市场机制最快能在2年后得以落地实施。

未来这一市场机制到底会长成什么样的机制，跨国间减排量的转移规模有多大，能否催生一个空前活跃的国际碳交易市场，目前尚不能过早给出结论，这还需要缔约方在未来的实践中给出答案。由于6.2条涉及的减排活动和减排量的类型非常丰富，减排量的用途也非常多元，而开展这项活动的根本出发点是确保全球排放的减少，这就对相应排放和减排的核算以及跨国追踪和记录提出了不小的挑战，各种减排量和减排活动之间是否能够完全打通，这个问题还是交给时间来回答吧！

6.4条：一个新的减排量生成机制

《巴黎协定》缔约方大会（CMA）新通过的决定，并未对新的机制做出类似于《京都议定书》下排放贸易（ET）、联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）等，而是直接将6.4下的减排活动命名为“Article 6， paragraph 4， activity”,（A6.4 activity），产生的减排量简称为 A6.4ERs。A6.4减排活动，可以是项目，也可以是PoA（program of activities），或者监督机构批准的其他活动。从管理架构和运行模式看，这一减排机制与CDM非常类似，但并不能简单认为这是CDM机制的延续或升级版。

监督机构（Supervisory Body，SB）的设立和运行

SB的设计和运行规则，与CDM的EB非常类似。

[1]根据6.4条，CMA 将建立一个 Supervisory Body（简称SB），对6.4下的减排活动进行监督与管理。SB在CMA的决定和指导下开展具体工作，对CMA报告工作和负责。两者间的关系与CDM机制下的CMP（《京都议定书》缔约方会议）和EB相同。

[2] SB委员由12人组成，成员来自联合国5大区域（各2名），最不发达国家（1名）和小岛国（1名）。此外，还有12名候补委员，按同样的结构组成。

[3] 委员（包括候补委员）任期两年，同一个人最多只能任两届，无论是否连任，也不论是否担任委员或候补委员。

[4] SB主要负责制定6.4机制的规则、模式和流程（rules，modalities and procedures），包括DOE认证，批准方法学和基准线，减排活动的注册和计入期更新，减排量的签发、注销等。

[5] SB管理费用会通过收取一定比例签发减排量的方式征收。

[6] SB的决定遵循协商一致原则，极端情况下按照3/4多数表决通过。

[7] SB会议必须直播公开，并提供录像回放，涉及秘密事项除外。

SB将在2022年开至少两次会议，主要确定：

[1] 监督机构的议事规则；

[2] 确立开发和批准方法学、基准线、项目审定、注册、监测、核证、签发、计入期更新、跨国转移、注册登记系统、自愿注册等事宜的规则；

[3] 监督机构和东道国的职责，包括东道国参与活动的相关安排；

[4] 清洁发展机制减排量（CER）过渡使用的相关安排；

[5] 确立相应的工作流程和工具模板等。

东道国的职责

减排活动东道国的职责和CDM时期相比有不少变化。

[1] 和CDM只允许发展中国家成为东道国相比，6.4下《巴黎协定》缔约国只要提交并维持NDC，都可以成为东道国。

[2] 东道国需要指定主管部门，一般都是各国承担气候变化职能的主管部门。

[3] 和CDM完全根据EB规则执行不一样，6.4下东道国能可够就基准线、额外性认定、计入期等提出比SB更严格的规则，报SB批准后执行。

东道国主管部门下一步主要工作：

[1] 根据SB要求制定类似《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》的管理文件，明确主管部门和相关参与方的职责和工作流程。

[2] 按照SB确立的模板和规则，设计参与方向主管部门提交的申报文件和材料的模板。

减排的界定和计入期

和CDM相比，6.4扩充了减排活动的边界，但目前还缺乏定量的标准。

[1] 减排的界定包括4类，即碳减排（reduce），碳消除（removal）, 开展适应行动附带产生的减排量（mitigation co-benefits of adaptation actions），开展经济多样性发展计划附产生的减排量（mitigation co-benefits of diversification plans）。

[2] 减排活动可以分为单个项目（project），小项目打包（programme of activities，POA），以及其他SB批准的活动类型。

[3] 减排需要满足真实、可量化、长期减排的标准；需要降低碳泄露的风险；需要，避免负面的环境社会影响。

[4] 和CDM项目类似，开展减排活动需要与当地相关利益方进行沟通。

[5] 减排行为要选择对应的基准线，证明额外性，准确计算减排量，确保监测的准确性。

[6] 减排量计入期为5年，后续最多更新2次，最多15年；或者选择10年计入期，后续不得更新。

有待进一步明确的主要问题：

[1] 4类减排的定义以及相对应的方法学。值得注意的是，以往CDM机制认可相对减排（emissions avoided），而不是严格要求必须是绝对减少碳排放（reduce emissions）。如何界定reduce和avoid？这一点有待在实践中澄清。

[2] 关于可持续发展、确保全球总体减排、重新排放（reversal）、碳泄露、对环境和社会负面影响等概念的界定。

方法学

和CDM方法学开发类似，6.4鼓励各主体积极开发方法学，经SB批准后可实施。

[1] 新方法学应尽量符合以下原则和目标，包括保障广泛参与、真实、透明、保守估计、可信、低于BAU，避免泄露，符合《巴黎协定》长期减排目标，收益分享，有助于东道国减排并达成NDC等。

[2] 方法学和基准线可以由减排活动参与方、东道国、其他相关方或SB自己开发。

[3] 方法学是基于减排量的，需要考虑以下三个因素：一是现有经济适用和符合环境保护的技术；二是严格的benchmark，三是当前或历史的真实排放水平。

[4] CDM方法学和基准线，在经过论证修改后，获得批准后可用于6.4机制。

[5] 对最不发达国家和小岛国的额外性认证适度简化。

有待进一步明确的主要问题：

方法学申请和批准，以及额外性论证的规则、流程和模板等。

项目批准、授权和注册

东道国负责减排活动的批准，以及相关方参与6.4活动的授权。和CDM相比，多了授权（authorization）这一环节。

[1] 东道国需要根据6.4条向SB提供对相关公有或私营机构参与6.4减排行为的授权。

[2] 和CDM类似，东道国需要先批准减排活动和计入期，再向SB提交注册申请。

[3] 提交注册时，东道国需要明确后续签发的 A6.4ERs 的用途，是用于其他国家NDC目标还是其他国际用途。后续使用需要和东道国声明一致。

[4] 和CDM不一样的是，东道国在 A6.4ERs 的首次转移（First transfer）后，需要在系统中进行调整（corresponding adjustment），避免 NDC 计算时的重复核算（关于转移的内容，详见下一部分对6.2条款的解释）。

[5] SB通过审查后，将减排活动注册为6.4活动。

有待进一步明确的主要问题：

[1] 授权和项目批准是否同时进行。

[2] 东道国如何申报。

减排活动审定、监测、核证和签发

和CDM类似，6.4也设计了减排量监测、核证制度，引入DOE开展相关审定与核证工作。

[1] SB根据CMA后续规定，明确DOE认证规则、DOE参与减排活动审定与核证的规则、模板和流程。

[2] DOE对6.4活动的开展以及计入期内的减排量进行审定与核证。

[3] SB根据DOE的结论，注册减排活动，并签发A6.4ERs。

[4] 计入期更新时，DOE需要对项目的基准线、额外性等内容进行检查，符合条件后再报东道国和SB批准。

[5] 签发后，需要提取A6.4ERs 的5%至适应基金（Adaptation Fund）支持发展中国家筹款应对气候变化，2% 直接注销保证全球减排，一定的比例用于支持6.4机制的运行。

[6] A6.4ERs 的注册登记簿包括未决账户（pending account），持有账户（holding account），退休账户（retirement account），注销账户（cancellation account），以实现各种功能。

有待进一步明确的主要问题：

[1] DOE的资质要求和授权的程序。

[2] 审定、核证的规则、流程、模板。

CDM减排量的过渡安排

CDM过渡以及现有CER处理一直是第6条谈判的主要障碍，本次会议最终达成妥协，允许部分CER可过渡至新机制。

[1] 需要在2023年12月31日前提交经东道国批准的转至6.4活动的申请。SB最晚于2025年12月31日前完成对减排量结转的审查和批准。

[2] 2013年1月1日之后注册的CDM项目所签发的CER，且只能用于实现缔约方第一个NDC（最晚到2030年）。

[3] 结转后的CER，在注册登记簿中将被标记为“2021年之前的减排量”（pre-2021 emission reductions）

[4] 结转后的CER交易，不需要进行调整，也不需要进行5%和2%的抽成。

[5] 针对林业碳汇的临时CER和长期CER不能用于完成NDC。

6.2条：减排量如何在国际间转移

国际间减排成果（ITMOs）的转移，意味着一个国家可以通过购买其它国家的减排成果，完成自身的减排目标（NDC）；但这也意味着出售减排成果的国家，要完成更多的减排任务才能达成其原先设定的减排目标。

ITMOs的界定

[1] 定义了ITMOs为国际间转移的减排成果（Internationally transferred mitigation outcomes），要求ITMOs具有真实性、可验证性和额外性。

[2] ITMOs需要产生于2021年以后或者是巴黎协定6.4条下签发的减排量（即“6.4ER”）。

[3] ITMOs涵盖类型宽泛，既包括可以按“吨二氧化碳当量”衡量的碳减排量，也包括其它类型不可按“吨二氧化碳当量”衡量的减排成果（如新增森林蓄积量，新增风电、太阳能装机容量等等）。只要与国家自主减排贡献目标（NDC）相符合的减排贡献，理论上都可以开发为ITMOs。

由此可见，6.2条下可转移的不只是A6.4ERs，是一个包含更宽泛内容的合作机制，为各国开展更加广泛的减排合作提供了可能性。

NDC的相应调整

[1] ITMOs转移后，要相应调整（Corresponding Adjustment）各国的NDC，调整方式应具有透明度、准确性、完整性、可比性和一致性，并确保不会出现双重计算。

[2] 当国家的NDC是一年目标时，要将ITMOs总额除以NDC实施周期，得到平均一年的ITMOs净额，（例如：2021-2030年为期十年的NDC实施周期，目标是2030年相比2020年减排5亿吨，那么该国2030年前累计购买了1亿吨ITMOs，可算作十年间平均每年减排0.1亿吨，相应调整NDC从5亿吨降至4.9亿吨）。当国家的NDC是多年目标时，计算该国的排放轨迹，在转让或使用ITMOs后，每年对NDC进行调整。

参与国需提交的报告

[1] ITMOs参与国在进行首次转让前应提交透明度报告，描述ITMOs相关减排行动的进展，以及相关减排行动对环境、经济、社会方面的协同效应。

[2] 此后每年4 月 15 日前，报告上一年度ITMOs的授权转让和使用情况。巴黎协定第六条技术专家组将对各国提交的报告进行审查。

[3] 关于ITMOs的记录和追踪，联合国气候变化框架公约秘书处将设立统一的记录与追踪平台，将相关信息予以公开，任何缔约方可以登陆查询。

仍有不少尚待明确的执行层面的技术细节，需要在后续谈判中加以解决，主要包括：

[1] 如何量化各种类型的减排成果；

[2] ITMOs转移后如何核增/核减NDC；

[3] 如何保障不同维度下的减排成果核增/核减，不会产生双重计算。

（作者：钱国强、陈志斌、林立身、王宗祎）