中创观点｜不再新建境外煤电项目：现状、缘由及影响
中国提出双碳目标一周年之际，国家主席习近平在第76届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。
过去一年里，我国提出到2030年风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少的具体目标与行动。此次宣布不再新建境外煤电项目，是我国提出双碳目标之后的又一重要表态，进一步表明中国落实自身双碳目标的决心，也展现了中国积极引领全球气候治理的责任担当。
1、中国境外煤电现状
中国是全球海外煤电融资的主要参与者，是最大的公共部门融资方，截至目前投入境外煤电的公共资金超过500亿美元。境外煤电投资建设绝大多数由国有企业主导，政策性银行低息贷款支持，中国国家开发银行和中国进出口银行是主要借贷方。中国参与境外煤电主要有对外直接投资、对外工程承包以及电力装备和技术服务出口三种方式，并以对外工程承包为主。据中电联统计，2019年，三峡集团、国家电网、华电集团等主要电力企业对外直接投资额42.6亿美元，其中火电投资额18.3亿美元，占比43%；中国电建、中国能建等主要承包商新签对外工程承包合同129个，合同金额240.9亿美元，其中煤电项目28个，装机容量达5.16GW；对外直接投资和对外工程承包带动电力装备和技术服务出口额达到37.9亿美元。
据中国海外电力资产数据库（CGP）统计，2000-2018年，中国在境外83个国家投资了777个发电项目，总装机容量达186.6 GW。其中106.2 GW已进入运营。以装机容量计算，中国投资的境外发电项目中有40%是煤电项目，装机容量达74 GW。
图1 中国海外投资电力资产装机容量
（来源：中国海外电力资产数据库）
从地域分布来看，“一带一路”沿线国家是中国对外投资建设的主要地区。我国在2013年发起的“一带一路”倡议是动员世界资源、开辟世界经济增长新空间的全新实践，电力和能源合作与投资正是“一带一路”倡议的重点领域之一。截至2016年底，在“一带一路”沿线65个国家中，中国参与投资和建设了以南亚、东南亚地区为主的25个国家的240个煤电项目，总装机量达251.1 GW。
图2 中国在“一带一路”沿线国家参与的煤电项目概况
（来源：全球环境研究所）
注：图中统计了中国参与的所有煤电项目，包括运营中、建设中、已签约、规划中、搁置中和已取消的项目
近年来全球已经形成控制温室气体排放的共识，来自“一带一路”东道国的“可持续能源投资”的声音越来越多。中国也在逐步减少煤电投资建设，转向投资更多的可再生能源项目。到2020年，可再生能源项目投资占比已超过50%，达到57%。
图3 中国“一带一路”能源投资情况
（来源：IIGF Green BRI Center）
2、中国为何放弃境外煤电
国际社会对中国投资建设境外煤电项目的质疑由来已久，随着全球应对气候变化行动加速，中国面临更高期待与要求。中国在境外参与投资、建设清洁高效煤电项目对当地经济社会发展提供有力支撑的同时也伴随着一些争议，认为中国将高污染高排放资产转移到境外，不利于全球温控目标的实现。近两年，世界主要经济体陆续提出碳中和目标，国际社会对于退出煤炭等高碳资产的呼声也越来越高。欧洲各国纷纷提出退煤时间表：法国（2021）、英国（2025）、芬兰（2030）、荷兰（2030）、德国（2038）。韩国和日本两大主要境外煤电投资国也相继在今年领导人气候峰会和七国集团（G7）环境部长会议上宣布停止对煤电项目融资。七国集团（G7）还要求二十国集团（G20）国家和其他主要国家尽快做出类似承诺。自此，中国成为最后一个仍未明确是否停止为境外煤电项目提供公共部门融资的国家。国际金融机构面对气候风险则更加谨慎，从2013年起，世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行陆续宣布不再支持煤电项目。截至2021年7月，据能源经济和金融分析研究所（IEEFA）统计，全球已有140余家金融机构宣布退出煤炭投融资。
在全球绿色复苏浪潮推动下，煤电的气候风险引起东道国重视，叠加部分地区煤电产能过剩和煤电经济性下降等因素，东道国对煤电的需求大幅减弱。 过去5年，中国境外煤电项目被搁置或取消的装机量达到进入建设的装机量的4.5倍，东道国正在逐步收紧对煤电项目的政策要求。蒙古正在制定2030年碳排放达峰路线图，南非宣布2050年实现碳中和，继续投资建设大量煤电项目将对东道国造成碳锁定和资产搁浅风险。以印度为代表的部分国家面临长期电力产能过剩的局面，导致煤电项目利用率不足，经济性欠佳。从我国的角度出发，由于东道国未来政策不确定度高，加之全球绿色复苏是未来确定性趋势，继续投资建设境外煤电也面临潜在的巨大气候风险。
事实上，中国退出境外煤电项目早有预兆。2020年底，生态环境部支持制定《“一带一路”绿色发展指南》，根据环境影响将项目分为“红灯”“黄灯”“绿灯”三类，旨在通过严格的环境影响评价减少中国境外投资的环境影响。新修订的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》不再将煤炭等化石能源清洁利用等高碳排放项目纳入支持范围，使减碳约束更加严格。2021年4月《中美应对气候危机联合声明》提出：两国计划采取适当行动，尽可能扩大国际投融资支持发展中国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能源转型。领导人气候峰会上，中国明确了国内煤炭的发展空间，“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少。在这以后，中国对境外煤电项目的态度便备受国际社会关注，此次不再新建境外煤电项目的宣示，不仅表明了中国坚定不移走绿色低碳之路的决心，也体现了负责任大国的担当。
3、对中国的影响
我国对外投资建设的发展红利受到有限影响。电力行业的境外投资建设是中国国际产能合作的重要领域。2019年，电力行业对外直接投资额达到45.4亿美元，占对外直接投资总额的13.3%，其中火电约占5.7%；电力行业对外承包工程完成营业额328.4亿美元，占对外承包工程总营业额的19%，其中火电约占7.6%。综合来看，现阶段火电在国际产能合作中的份额接近7%，对拉动国内技术、装备、劳务输出具有积极作用。未来我国不再新建境外煤电项目，短期内会损失部分对外投资和对外承包工程所带来的发展红利，但得益于我国近年来主动调整对外投资建设项目类型，煤电占比持续下降，因此造成的影响总体有限。
国内能源企业煤电业务规模扩张受限。近年来，在全球产业结构调整以及国内产能过剩的大背景下，“走出去”战略一直是国内电力、能源企业谋求新市场和发展空间的重要手段。今后，在国内外对煤电项目的严格管控下，国内大型能源企业、煤电设备制造商扩张煤电业务版图，寻求传统业务持续增长的发展思路将难以为继。“走出去”作为我国对外开放战略的重要组成部分，未来还将是促进我国经济转型升级、实现资源全球化配置的必然选择，有助于加速提升企业研发能力和技术水平，能源企业将增量业务逐步转向非化石能源相关领域是保持竞争力的可行出路。
可再生能源迎来更大发展机遇。我国可再生能源开发利用规模连续多年稳居世界第一，技术装备水平国际领先，具备很大的竞争优势。水电领域具备全球最大的百万千瓦水轮机组自主设计制造能力；低风速风电技术位居世界前列，10兆瓦海上风机开始试验运行；光伏发电技术多次刷新电池转换效率世界纪录。全产业链集成制造有力推动风电、光伏发电成本持续下降，近10年来陆上风电和光伏发电项目单位千瓦平均造价分别下降30%和75%左右，2021年已实现平价上网。在国内，我国提出要建立以新能源为主体的新型电力系统；在国外，未来可再生能源将成为能源领域贯彻“走出去”战略的主力军，不仅要满足东道主国家的电力需求，同时也要支持其加快能源转型步伐，与东道主国家共享减排和发展成果。
（本文作者｜来自中创碳投研究院：白文浩，陈梦梦，唐进，郭伟）