2026 年 1 月 7 日，美国政府签署总统备忘录，要求各部门停止参与并资助 66 个国际组织，其中包括 31 个联合国相关机构和 35 个非联合国组织，标志着美国在多边治理体系中的参与方式发生重大调整。在气候与环境领域，继启动退出《巴黎协定》之后，美国还将停止参与包括《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和政府间气候变化专门委员会（IPCC）在内的多个全球气候机制。
自 1992 年生效以来，UNFCCC一直是全球气候治理的制度基石，确立了基本原则、谈判程序和制度架构，也是后续《京都议定书》、《巴黎协定》及一系列技术、金融和透明度机制得以运行的前提条件。因此，任何主要排放国对这一框架的态度变化，都不仅是外交政策的调整，更可能引发全球气候治理结构层面的连锁反应。本文将从国际制度、地缘政治、产业竞争和气候金融等多个维度，分析美国退出 UNFCCC 对全球气候治理格局可能产生的深远影响。
一、全球气候治理中的权力格局重塑
不同于具体的减排承诺或阶段性协议，UNFCCC 是一项框架性国际条约，其条文固定，但条约下的规则和机制随着科学、技术以及政治环境的变化而不断发展。这一制度框架涵盖缔约方义务安排、年度缔约方大会（COP）谈判程序、各类工作组的技术审议、温室气体排放核算方法、透明度和报告制度，以及气候资金与能力建设等核心环节，共同支撑着全球气候治理的运行与规则形成。
美国在 UNFCCC 中不仅是重要参与者，也在规则制定和议程安排中扮演着关键角色。尽管国内政治分歧导致减排承诺存在波动，但美国在技术标准、融资机制、能力建设等领域的深度参与，使其在全球气候治理中始终保持显著影响力。此次美国退出UNFCCC 意味着它正式放弃了在这些规则制定和制度运行中的参与权。尽管机制不会因此立即停摆，但其权威性、广泛性和制度连续性将受到削弱，规则演进中的力量平衡也随之发生变化。
长期以来，尽管多边气候治理强调普遍参与，但在议程设定、规则设计和技术路线选择上，仍明显由少数发达经济体主导，这种结构往往反映了少数国家的利益和发展阶段。美国退出 UNFCCC 将削弱这一长期主导格局，为其他国家释放更大的参与空间，使它们拥有更多话语权，从而推动全球气候治理向更为多元化的发展模式演进。
美国退出 UNFCCC 还将对全球气候融资体系产生深远影响。历来，美国在国际气候融资中发挥重要作用，这些资金不仅支持发展中国家的减缓与适应行动，也在规则制定和项目选择中具有一定的影响。美国撤出可能导致发展中国家获得的资金减少，并增加全球融资体系的不确定性，影响其稳定运行。对发达国家而言，这意味着其他主要捐助国需要承担更多责任以维持基金规模和项目运转，增加财政压力；对发展中国家而言，资金的减少和不确定将影响减缓与适应项目的实施，未来需要依赖区域互助、南南合作以及自身金融资源来弥补缺口，同时提高项目的可持续性和制度适应能力。
二、规则演进中的产业与金融影响
美国退出 UNFCCC 并不意味着全面退出全球低碳竞争。近年来，美国通过政策激励、科研投入和市场机制推动清洁能源技术的发展，同时其成熟的资本市场和绿色金融创新也在全球资金流动中发挥关键作用。即便不直接参与 UNFCCC 的规则制定，美国仍可能通过双边合作、区域机制或市场化工具，如碳交易市场、绿色投资标准和技术合作协议，继续影响全球气候规则的演进。
这种国际规则外的参与虽然不必然削弱全球减排努力，但它可能导致规则标准和实施方式出现更多差异，加剧全球气候治理的碎片化。这意味着跨境投资和产业布局需要同时适应多套标准和合规要求，提高企业制度适应成本。对于中国及其他发展中国家而言，不仅增加了企业和金融机构在投资决策中的不确定性，也增加了政策协调与技术对接的难度，使其在全球低碳产业链和绿色金融体系中的参与变得更加复杂性。
从长期来看，这种累积效应可能重塑全球低碳产业链和资本流向。碎片化规则促使企业更多依循主要市场标准，而非全球统一标准，这将降低低碳技术扩散的效率，也可能加大发展中国家在全球绿色金融和技术合作中的边缘化风险。换言之，美国退出 UNFCCC 并不一定会削弱其在低碳领域的影响力，而是将影响方式从制度内部塑造转向制度外推动，这种转变本身对全球产业和金融格局具有深远的影响。
三、政策预期和治理可信的挑战
美国退出 UNFCCC 还牵涉到制度可信度和政策可预期性的问题。作为一项经美国参议院批准加入的国际条约，UNFCCC 在美国国内具有明确的法律地位，而总统是否可以在缺乏国会参与的情况下单方面推动退出，本身就存在争议。这种法律和政治上的不确定性，加之美国过去在《巴黎协定》及气候相关议题中的反复进退，逐步削弱了国际社会对其长期承诺的信任，也使其他国家在气候谈判和规则制定中不得不更加谨慎地评估美国参与的稳定性。
从制度运行角度来看，国际规则的有效性高度依赖关键参与方的长期承诺与遵循。若主要国家的行为难以预测，制度设计者在制定排放核算方法、透明度标准或资金分配机制时，往往需要降低对该国的依赖，并设立备选机制或安全缓冲。这类调整虽然合理，却增加了制度复杂性，或使规则设计趋于保守，降低整体效率。
对于仍留在体系内的国家而言，这种制度不确定性带来的成本主要体现在三个方面，一是谈判的不确定性上升，各国在达成共识时需要预留更多回旋空间；二是制度约束力减弱，规则设计中无法完全依赖关键参与方遵守承诺；三是国际市场与金融体系的信号可能受到干扰，例如绿色金融和国际碳交易市场高度依赖规则稳定性，而主要参与国的不确定行为会推高风险溢价。尽管这些影响难以量化，但从制度经济学和国际政治经验来看，它们会显著削弱全球气候治理效率和长期合作信任。简言之，美国退出 UNFCCC 所引发的制度可信度问题，不仅涉及法律和政治层面的争议，更会在谈判预期、规则设计以及跨境低碳投资中逐层传导，最终影响全球气候治理体系的稳定性和约束力。
四、结论
总体来看，美国退出《联合国气候变化框架公约》无疑是一场重要的制度性冲击，这一决定削弱了多边气候治理的稳定性和连续性，并从更深层次改变了规则制定与未来气候治理格局。
对中国来说，这既带来潜在机遇，也伴随制度上的挑战，是一种在不确定性加剧背景下的结构性调整。凭借在产业低碳转型、可再生能源发展和碳市场建设等方面积累的经验，中国有机会在国际气候治理中发挥更大影响力。与此同时，美国退出UNFCCC加剧了全球制度的不确定性和规则碎片化风险，使国际技术合作、绿色投融资等领域面临更高成本和更大压力。面对这种挑战，中国需要继续积极参与 UNFCCC 等多边机制，同时加强南南合作，利用区域及双边平台保障低碳产业链与绿色金融体系的稳定运行。
从制度角度来看，美国退出多边框架并不会降低气候风险本身，但会削弱全球应对气候风险的能力。在全球气候治理去中心化的趋势下，中国的积极参与不仅为制度稳定和执行提供关键支撑，也将在构建公平、高效、可持续的气候治理模式中发挥引领作用。
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