联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处于2025年10月28日发布了《国家自主贡献综合报告》（文件编号：FCCC/PA/CMA/2025/8），对全球气候行动现状进行了关键评估。报告重点分析了64个缔约方在2024年1月1日至2025年9月30日期间提交的新一轮国家自主贡献（NDC），结果显示虽然国家气候计划的质量、覆盖范围和诚信度上显著提高，反映出各国对《巴黎协定》目标的认真响应，但从全球整体来看，目前的减排力度和速度依然不足，还无法满足将全球升温控制在1.5°C所需的科学要求。
1 报告范围与方法论局限性
《NDC综合报告》的发布目标是为即将召开的COP30提供《巴黎协定》实施进展的关键信息。然而，这份报告的数据基础存在明显局限，仅涵盖了截至2025年9月30日提交的64份新版NDC，这一数量占《巴黎协定》缔约方的三分之一左右，其中15个属于附件一国家，49个属于非附件一国家。更关键的是，这些NDC对应的排放量仅占2019年全球温室气体总排放量的约30%，无法支撑对全球气候行动的全面结论与整体判断。
这种有限的覆盖范围暴露出《巴黎协定》机制的结构性挑战。协定以自愿提交和周期性审查为核心，通过逐步提升机制推动各国持续提高减排目标，然而实践结果显示，这一模式在确保缔约方按时更新NDC、不断强化承诺方面的约束效果有限。因此，本报告仅能反映部分国家在目标设定与政策设计方面的积极进展，但在评估全球气候行动的整体进程、为COP30凝聚共识并推动各方采取更强有力行动方面，影响力明显受限。
2 报告质量与可信度的提升
报告发现，各个国家新提交的NDC文本整体质量显著提高，在可信度、覆盖范围、政策框架等方面都展现出积极进展。具体来看，89%的缔约方在新NDC中提出了覆盖整个经济范围的减排目标，这一比例较之前的81%有明显提升，反映出各国在制定目标时更加全面和系统。此外，更新的NDC普遍体现出对首次全球盘点（GST）结果的响应。88%的缔约方表示新NDC制定过程中参考了GST结果，其中80%明确说明了参考方式。这表明GST机制正在有效地发挥提升信息透明度、促使各方加强承诺的作用。
3 集体减排影响与1.5°C差距
尽管新版NDC在规划质量和目标设计上有所提升，但集体雄心不足依然是最突出的警示。根据64份最新NDC的汇总，这些承诺预计将在2035年使集体排放量较2019年水平下降约17%。然而，这一降幅远不足以实现《巴黎协定》长期温控目标。科学评估显示，若要将全球升温限制在1.5°C内，到2035年全球排放需累计减少约60%；即便目标放宽至2°C，也仍需实现约37%的减排。相比之下，当前承诺水平明显偏低，与科学路径之间仍有很大的差距。
值得注意的是，新NDC的排放规划呈现出线性减排特征，即从2030年到长期净零目标之间以相对均匀的速度下降。这种路径看似稳健连贯，但与气候科学提出的“前期快速、深度减排”要求存在差距。这在一定程度上反映出，许多国家在短期内推进结构性经济转型仍面临政治博弈、产业利益与社会承受力等多重压力，对出台更具挑战性的政策选择保持审慎态度。
4 综合气候治理框架的完善
新版NDC的内容更加全面，不再仅聚焦减排目标，而是将气候行动延伸至适应、气候融资、技术转让、能力建设及损失与损害等关键领域，这表明各国正在转向涵盖减缓、适应与支持等要素的综合气候治理框架。
在适应方面，73%的新NDC纳入了适应内容，且多数缔约方将适应目标与《阿联酋全球气候韧性框架》相衔接，说明全球适应议程正逐步与新的多边政策指引保持一致。公平与包容方面，有95%的缔约方披露在制定NDC的过程中纳入了更多利益相关方的参与，包括民间社会组织、私营部门、地方政府、学术机构等，反映出国家在制定气候政策时更加注重社会协同。同时，70%的缔约方明确将公正转型纳入国家政策，希望在低碳经济转型过程能够兼顾社会公平与经济包容，避免弱势群体在结构性调整中受到影响。
报告显示有25%的缔约方在新版NDC中提出了与损失与损害相关的需求。这一点在此前的NDC中较为少见，体现出损失与损害已从边缘议题上升为国家气候治理体系中的重要组成部分，越来越多国家认识到气候影响已不再是未来情景推演，而是当前发展路径中必须应对的压力。
5 资金需求与能力依赖的挑战
NDC落实成本仍是制约全球气候行动的突出瓶颈。多数发展中国家在最新提交的NDC中明确量化了资金需求，总规模接近2万亿美元，其中减缓领域需求约1.339万亿美元，适应领域需求约5600亿美元。然而，当前国际气候资金的承诺与实际到位规模与上述需求相比仍存在显著差距，无法有效支撑必要的经济结构重塑与气候韧性提升进程。报告显示，为弥补融资缺口，发展中国家正积极拓展多元化融资渠道，包括动员双边与多边资金、吸引私营部门投入，并探索使用主权绿色债券、社会与可持续发展债券、绿色信贷额度等创新金融工具，同时通过风险缓释机制提升私营资本参与度，努力增强资金获取能力与实施能力。
此外，能力建设已成为NDC实施的关键支柱。报告显示84%的缔约方提出了能力建设需求，其中66%明确指出，NDC执行成效取决于是否能够获得相应的能力建设支持。与上一轮NDC相比，本轮能力建设需求更为细化，覆盖适应、减缓及跨领域能力，包括透明度体系建设、技术应用与推广、气候融资获取能力、机构与治理体系强化等方面。绝大多数缔约方将能力建设视为实现气候目标与落实行动承诺的基本前提。
总体来看，2025年《NDC综合报告》呈现出全球气候治理的双面图景。一方面，新一轮NDC在覆盖范围、政策体系、利益相关方参与、公正转型与适应议程等方面取得显著进展，也体现出各国对首次全球盘点（GST）结果的实质响应；另一方面，当前承诺与1.5℃目标之间依然存在明显缺口，从2030年到净零年份均匀下降的排放路径与前期快速减排的科学要求背离，反映出短期政策压力和结构性转型挑战依然限制部分国家提升雄心。
对于即将在巴西贝伦举办的COP30而言，当前全球NDC更新现状无疑使主席国在推动全球气候雄心提升、协调各方行动等核心任务中，面临更为艰巨的压力与挑战。