2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议在北京召开，会上审议通过了《关于推动能耗双控逐步向碳排放双控的意见》，指出推动能耗“双控”逐步转向碳排放“双控”。能耗“双控”于2015年正式提出，旨在强化能源节约和高效利用，自制度实施以来，我国在实现经济快速发展的同时，能耗强度持续下降、生态环境质量明显改善。但在新形势新目标下，能耗“双控”总量管理缺乏弹性、差别化管理措施偏少、精准控碳有所局限等问题逐渐暴露，实施碳排放“双控”的必要性和紧迫性越发增强。
能耗“双控”的政策沿革
“十一五”（2006-2010年）：首提能耗强度目标
为解决消费需求不断增长下的资源约束，我国从“十一五”开始实行能耗强度控制。《能源发展“十一五”规划》首次提出一次能源消费量与能耗强度目标，明确到2010年全国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，单位国内生产总值的能源消费量要比2005年下降20%。“十一五”期间，我国已年均6.7%的能耗增速支持了年均11.3%的GDP增长，能耗强度累计下降19.1%，基本完成目标。
“十二五”（2011-2015年）：增设碳强度目标，提出能耗总量控制要求
“十二五”时期，在设定能耗强度下降率（16%）的同时，提出了“合理控制能源消费总量”的要求，并增设17%的碳强度下降目标，但未制定具体的总量控制目标。“十二五”期间，我国超额完成节能减排目标，以年均3.6%的能耗增速支撑了年均7.9%的经济增长。
“十三五”（2016-2020年）：正式建立能源消费总量和强度双控制度
“十三五”有关规划中明确，实行能源消费总量和强度双控制度，通过“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，设定各级行政区能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行考核，目标到2020年能耗强度较2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标煤以内，并将目标分解各地。2020年底我国能耗强度较2015年下降13%左右，未完成相关目标。为强化能耗“双控”的决策部署，加强能耗双控形势分析预警，2021年国家发展改革委以季度发布能耗“双控”晴雨表。文件显示，2021年上半年全国能耗强度一级预警省份合计9个，未完成进度目标的省份10个；能源消费总量控制一级预警省份8个，未完成进度目标的省份5个，即意味半数左右省份未完成能耗“双控”进度目标。
新的发展阶段的需求
经济社会高质量发展进程中，能耗“双控”制度需增加弹性
“十三五”期间，我国经济发展进入新常态。2015-2019年，GDP年均增速6.6%，2020年GDP突破100亿元。在能耗“双控”的政策指引下，我国能耗强度、碳强度逐年下降，节能减排等工作取得良好进展。2020年能源消费总量达49.8亿吨，年均增速2.8%左右；能源相关碳排放量98.1亿吨左右，能耗强度和碳强度分别为0.55tce/万元和1.08tCO2/万元，较2015年分别累计下降13.1%和18.4%，下降率则逐年递减。
我国正处于现代化建设的进程中，在转变发展方式与实现经济高质量发展的目标下，今后较长一段时期内，能源消费仍将保持刚性增长，能耗“双控”制度需要在管理、控制上具备弹性。
数据来源：中国能源统计年鉴
制度转变释放可再生能源发展新动能
过去十几年，我国可再生能源建设取得显著成效。2010-2021年间，我国发电装机容量从9.62亿千瓦增加至23.77亿千瓦，累计增长1.5倍。其中，可再生能源装机容量达10.64亿千瓦，累计增长334.4%；可再生能源装机占比从2010年的25.4%增长至44.8%。与此同时，可再生能源在保障能源供应方面发挥的作用越来越明显。2021年可再生能源发电量达2.48万亿千瓦时，占比达29.1%，较2015年约1.40万亿千瓦时（24.1%），明显提高。
数据来源：中国电力企业联合会
可再生能源装机规模快速扩大的同时，部分地区同时也出现了弃风弃光率提升的现象。2016年全国弃风弃光量达到567.42亿千瓦时，平均弃风率达到17%、弃光率接近20%。2021年，全国弃风、弃光量分别为206.1亿千瓦时、67.8亿千瓦时，弃风、弃光率分别为3.1%和2.0%，部分西北地区由于本地消纳能力有限，加之外送通道建设滞后，弃光率超10%。“十四五”时期，我国可再生能源将进入高质量跃升发展新阶段，原有能耗“双控”制度不区分化石能源与非化石能源，无法鲜明的突出控制化石能源消费、促进可再生能源消费的政策导向；在限制化石能源消费的同时也阻碍了可再生能源发展。在当前装机规模和可再生能源消费占比快速提升的发展趋势下，会对部分地区可再生能源开发利用的积极性和发展质量造成一定的影响。若叠加对电力系统建设以及消纳的适应性建设重视程度不足，可能会造成可再生能源的规模化发展和高效消纳利用之间的矛盾，制约可再生能源发展。
数据来源：国家能源局、全国新能源消纳监测预警中心
实现碳达峰碳中和目标的内在要求
当前，我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消费总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度，是科学有序推进实现“双碳”目标的内在要求。
2021年我国部分地区由于对减碳难度认知不足，未完全遵循经济社会发展和减碳客观规律，将能源结构调整、产业结构调整等长期问题短期化等，以“运动式”减碳、“一刀切”停产限产等错误方式强行推动减碳工作，对经济社会正常运行造成冲击。并且，以提高能源利用效率、降低能耗强度为发力点的能耗“双控”手段在持续推动构建低碳清洁的能源体系方面作用有所局限。原有能耗“双控”制度对非能源活动约束也存在缺失。积极稳妥推进能耗“双控”向碳“双控”转变，将进一步控制工业生产过程排放、废弃物处理排放等非能源过程排放，构建更加科学合理有效的考核机制，助力碳达峰碳中和目标的落地。
不断完善的能耗“双控”
在新的发展阶段的新变化、新要求下，能耗“双控”政策逐步调整完善。2021年9月国家发展改革委发布《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，差别化分解能耗双控目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费；对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。对比2019年出台的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中，“超额完成本区域激励性责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出部分不纳入区域能耗”双控“考核”进一步激发可再生能源发展积极性。
2022年8月、11月，国家发展改革委员会先后发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确“十四五”期间，原料用能和新增可再生能源消费量（较一年）不纳入能源消费总量考核，并且以扣除原料用能后的能源消费量核算能耗强度。2023年，在广东发改委印发的《关于进一步加强高质量发展用能保障的通知》对“能耗‘双控’松绑”有所响应。文中指出要 “重点控制化石能源消费，原料用能和可再生能源消费不纳入能源消费总量和强度控制，为高质量发展腾出用能空间”。
总 结
未来我国经济规模仍将持续增长，能源消费刚性需求也将随之增加。在碳达峰碳中和目标下，以提高能源利用效率、降低能耗强度的能耗“双控”作用有限，对于能源结构转型、可再生能源发展的推动有限。随着能耗“双控”的调整完善，单一“能耗”双控制度无法实现精准管控、科学降碳，实施碳排放“双控”的必要性愈发凸显。在同样的能耗强度下，科学转变碳双控，是促进能源结构清洁化转型的重要驱动，解除了单一能耗“双控”下新能源发展可能受到的限制。另外，通过能耗“双控”向碳“双控”的转变，可再生能源从能耗总量中的释放，将基于重大项目落地等、优质项目建设释放用能空间，促进经济高质量发展。