推动能耗“双控”向碳“双控”转变是实现“双碳”目标的客观需要，是统筹发展与减排、能源安全与转型的政策优化与战略调整。
碳“双控”制度下将更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于进一步鼓励和推动可再生能源发展，加快能源结构转型。
政策转变
科学 有序实现碳达峰碳中和
短期内，能耗“双控”与碳“双控”并行考核
仅依赖清洁能源转型来实现碳达峰碳中和目标还远远不够，还需持续特提升整个生产和消费系统的能源效率。尽管过去7年，我国能耗强度累计下降15%，但仍高于全球平均水平，距离发达国家能耗强度有较大差距。因此，持续推动节能增效，提升能源产出效率仍是我国未来能源工作的重点方向之一。而短期内地方政府在能耗“双控”与碳“双控”并行考核下，节能减排工作与碳达峰碳中和工作的痛点、重点问题将更加凸显，各地区应分类施策、因地制宜的开展节能减排工作，持续释放生产侧能源产出效率的同时，不断提高电气化水平以及能源结构的清洁化水平，科学、高效完成能耗“双控”与碳“双控”考核，推动碳达峰碳中和目标落地。
图1 | 2021年中国与世界主要发达国家能耗强度对比
数据来源：bp世界能源统计年鉴
推动可再生能源逐步转向增量主体并实现存量替代
近年来我国可再生能源实现了跨越式发展。国家能源局数据显示，截至2022年，全国可再生能源装机容量达到12.13亿千瓦，占发电装机容量的47.3%；可再生能源发电量达2.7万亿千瓦时，占全部发电量的30.8%。可再生能源大规模开发为能源绿色低碳转型提供了强大支撑。我国可再生能源消费量由2015年的53580.07万吨标煤增长至2021年的87663.32万吨标煤，累计增长63.61%，年均增长率达到8.55%，远高于化石能源消费2.38%的年均增速。可再生能源在能耗总量中的占比也由12.34%逐步提升至16.67%。2015-2021年间我国能源消费产生的碳排放由85.90亿吨增长至94.83亿吨，年均增速1.15%，明显低于能耗总量2.80%的年均增速。2015-2021年间新增可再生能源消费占能源消费量增量的38.2%。
然而2021年全国陆地70米高度以上的风能资源技术可开发量为50亿千瓦，陆地太阳能资源理论储量为1.86万亿千瓦，目前风电、光伏发电仍有较大开发利用率空间。应充分发挥我国可再生能源资源优势、技术优势，促进可再生能源高比例、高质量、低成本、市场化发展，为保障能源供应、推进能源绿色低碳发展、实现“双碳”目标做出重要贡献。
图2 | 2021年我国风能、太阳能资源分布
图片来源：《2021年中国风能太阳能资源年景公报》
处理好四对关系 把握发展新机遇
推动能耗“双控”向碳“双控”转变，是立足于新发展阶段，转变粗放型发展方式、提高资源利用效率、着力解决资源环境约束突出问题，推动经济高质量发展与碳中和目标有机统一的重要制度安排。当前，能源消费总量较高的地区，如山东、河北、江苏省、内蒙古；以及能耗强度偏高的宁夏、内蒙古、青海、新疆等地区，在能耗“双控”向碳“双控”转变后，仍将面临的较大考核压力。
图3 | 2021年各省能源相关碳排放情况（万吨）
数据来源：中国能源统计年鉴、各省统计年鉴
此外，碳“双控”机制下，各地区降碳减排的潜力与压力不仅仅取决于地区战略定位、产业结构、经济发展基础决定的能耗、碳排放现状，可再生能源资源禀赋也将是各区域落实碳达峰碳中和工作中应重点考虑的因素。我国可再生能源的供需关系存在区域“错配”：西部地区可再生能源资源较为丰富，在推动能源结构绿色低碳转型的过程中具有良好的资源优势；而东部地区产业布局相对集中，经济发展水平相对较高，可再生能源需求较大。因此，各省（市、自治区）应把握好分类施策、因地制宜的原则，立足自身发展现状、资源禀赋，充分利用区位优势，推动碳达峰碳中和目标的实现。
图4 | 2021年各省可再生能源发电量与消纳量
数据来源：全国可再生能源电力发展监测评价报告、中国电力企业联合会
发展和减排的关系：立足资源禀赋，发挥比较优势
“推动碳达峰碳中和是实现绿色高质量发展的必然要求，应将发展与减排统一起来，在发展中实现减排，以减排实现更高质量的发展。”
以可再生资源资源禀赋丰富的青海省为例，青海省2021年GDP为3346.63亿元，仅占全国GDP的0.3%，排名较为靠后。而2021年其可再生能源电力消纳量为662亿千瓦时，占全社会用电量的77.2%（排名全国第三）；可再生能源消费量在能源消费总量中的比重达到43.2%。此外，青海省终端电气化率达到33.5%，占比仅次于广东和浙江；全社会用电量中的可再生能源占比远高于两省的29.0%和18.9%。然而进一步计算单位GDP能耗，2021年青海省能耗强度达到1.30吨标煤/万元，远高于广东省的0.28吨标煤/万元和浙江省的0.33吨标煤/万元。如何将资源优势打造为经济发展新动力是青海省统筹发展与减排的关键。
“十四五”期间，青海省经济社会发展仍处于上升态势，因此，在能耗“双控”压力不减，碳排放总量和强度控制逐步加强的趋势下，青海省应持续深入推进节能提效工作，提高能源产出效率，加强能源集约利用，并调整优化产业结构，推动经济发展绿色低碳转型。另一方面，当前青海省风电、光伏的开发利用率仅为11.24%和0.45%，仍有巨大的资源开发潜力。可以结合地区资源优势，加快特色优势产业集群建设，打造清洁能源产业高地；并积极推动绿氢生产与终端应用，释放经济高质量绿色发展新动力。
然而就水电资源丰富的四川和云南来看，两省终端电气化率分别达到了24.83%和26.48%，全社会用电量中的可再生能源占比也分别达到80.4%和77.5%，排名全国前两位。两省能源利用效率仍相对较低，2021年能耗强度分别为0.40吨标煤/万元和0.47吨标煤/万元。此外，能耗“双控”逐步向碳“双控”转变的趋势下，可再生能源的环境价值将愈发凸显，在满足省内用电需求的同时，平衡好省外电力需求也给地方可再生能源发展与电网建设带来较大压力。因此，充分发挥清洁能源资源优势，加快建设多能互补的能源供给体系建设，加强调节能力建设，培育能源新技术新业态将是碳“双控”趋势下区域绿色高质量发展的机遇与新动能。
图5 | 青海、云南和四川能源消费及可再生能源发展利用基本情况（2021）
数据来源：各省统计年鉴、全国可再生能源电力发展监测评价报告、中国电力企业联合会
整体和局部的关系：增强全国一盘棋意识，完善目标拆解
“既要增强全国一盘棋意识，加强政策措施的衔接协调，确保形成合力；又要充分考虑区域资源分布和产业分工的客观现实，研究确定各地产业结构调整方向和‘双碳’行动方案，不搞齐步走、‘一刀切’”。
从全国范围来看，各地区在资源禀赋、产业分工和经济发展程度等方面存在显著差异。在推进“双碳”工作的过程中要考虑到各地区的现实情况，坚持辩证观念，充分吸收借鉴能耗“双控”多年来的工作经验，综合考虑发展阶段、资源禀赋、战略定位等因素，坚持“全国一盘棋”的原则，综合考虑各地区峰值目标、达峰时间，实现各地区梯次有序达峰，实施差异化的碳排放总量控制行动。探索建立碳预算制度，结合碳预算做好各类产业规划并将减排责任逐级落实，并探索配套的碳预算指标区域流转和补偿模式，实现资源优化配置。
统筹优化可再生能源开发布局，结合各地区新能源资源条件，中东部地区充分利用相对较大的新能源并网消纳空间，积极推动新能源就地开发利用。在西北部等新能源资源富集地区，科学规划、布局一批以新能源为主的电源基地和电力输送通道，实现新能源电力全局优化配置。
长远目标和短期目标的关系：做好产业布局、结构调整，以战术目标支撑战略目标实现
“既要立足当下，一步一个脚印解决具体问题，积小胜为大胜；又要放眼长远，克服急功近利、急于求成的思想，把握好降碳的节奏和力度，实事求是、循序渐进、持续发力”。
以拥有丰富煤炭资源的宁夏为例，作为西电东输的国家战略基地和全国重要的煤化工基地，产业结构以重工业为主。2021年宁夏全区能源消费总量达到8048万吨标煤，其中原料用能占比18.1%，占比为全国最高。能耗强度约1.44吨标煤/万元，超全国平均水平的1倍以上。从电气化水平和可再生能源消费情况来看，2021年宁夏全区终端电气化率及可再生能源实际消纳权重分别达到25.6%和28.8%，可再生能源消费约占能耗总量的10.6%。在锚定碳达峰碳中和目标、促进经济社会发展全面绿色转型的过程中，一方面要积极推进落实重点行业节能降碳、严控高碳低效产业扩张；加快推动传统工业产业转型升级，强“链主”，延“链条”，提升产品附加值。另一方面，做优做强特色产业集群，助推“六新”产业落地发展，加快推动产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展，加快建设现代化产业体系。
而以广东、江苏为代表的制造业大省，其推动终端电气化工作已取得明显成效，终端电气化率分别达到39.5%和32.3%；单位GDP能耗水平与单位GDP碳排放也处于全国领先水平。作为经济运行的“风向标”，全社会用电量与生产生活活动、产业结构等息息相关。2021年广东、江苏全社会用电量分别占全国的9.5%和8.5%，排名靠前；可再生能源电力消费量占全国的9.3%和5.4%，全社会用电量中的可再生能源占比也达到了29.0%和18.9%。未来随着经济持续规模化发展持续增长，叠加碳“双控”考核压力，地区内可再生能源的消费需求将被进一步激发。因此，应早谋划、早布局，做好配套基础设施建设，提升电源灵活调节能力、加强输电通道建设，从而满足可再生能源消费需求、发挥可再生能源消纳潜力，促进能源结构转型与“双碳”目标落地。
图6 | 宁夏、江苏和广东能源消费及可再生能源发展利用基本情况（2021）
数据来源：各省统计年鉴、全国可再生能源电力发展监测评价报告、中国电力企业联合会
政府和市场的关系：完善配套工具，激发市场活力
“要坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，建立健全‘双碳’工作激励约束机制 ”。
实现碳达峰碳中和目标最终还是要落实在转变微观主体的投资、生产、消费行为，通过有效市场和有为政府共同提供有效激励机制，发挥市场在优化资源配置、实现成本有效的作用；发挥政府在政策部署、市场机制改革等方面的作用，从而促进全社会以较低成本实现减排目标。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以新增长点吸引社会资本参与并激发市场活力，同时以价格机制倒逼企业变革，改善经营方式。各地政府应持续建立完善碳“双控”配套工具与机制，加强管控力度，做好过程控制。在推动落实碳排放影响评价、固定资产投资项目有关碳排放情况的节能审查等现有工作机制的基础上，探索、完善碳预算、碳披露等配套制度，加强碳“双控”考核与能耗“双控”目标、可再生能源消纳目标等协同联动；探索建立地方碳账户、碳税等机制，充分调动企业、社会团体和广大民众的碳减排积极性。
另外，当前我国的碳排放核算监测标准规范、技术手段和管理机制等方面建设仍有较多不足，不足以支撑碳“双控”制度落实。政府部门应进一步夯实碳排放统计核算工作基础，建立统一规范的统计核算体系，完善现有的基础统计制度，包括新增统计指标、细化统计分类、提高统计工作时效性；并加强关键排放源特征参数统计调查和排放因子定期监测，提高核算准确性；强化法律法规体系建设，建立健全监管制度等，确保碳达峰碳中和目标如期实现。
*参考文献：
[1] 魏一鸣 刘新刚. 辩证把握推动“双碳”工作的“四对关系”[EB/OL]. 光明日报.
https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2022-07/11/nw.D110000gmrb_20220711_2-06.htm
[2] 李宏伟. 以有效市场和有为政府推动全国统一大市场建设[EB/OL]. 经济参考报.
http://www.jjckb.cn/2022-09/20/c_1310664094.htm
[3] 冯相昭，杨儒浦，李媛媛. 关于碳排放“双控”制度建设的若干思考[J]. 可持续发展经济导刊. 2022（11），49-51.
[4] 中国气象局. 2021年中国风能太阳能资源年景公报[EB/OL].
https://www.cma.gov.cn/zfxxgk/gknr/qxbg/202204/t20220429_4798342.html